Gli ultimi colpi di coda a fine legislatura

La Regione chiude la IX legislatura intervenendo con due provvedimenti per destinare i fondi residui del FNPS alla contribuzione di progetti sociali e per definire metodologie e indicatori della programmazione sociosanitaria nell'area della residenzialità.

2.700.000 euro di fondi residui destinati a progetti.

La regione, a chiusura di legislatura, ha definito le modalità di utilizzo di circa 3 milioni di disavanzo delle risorse del FNPS 2011. Nella ripartizione iniziale dei 25 milioni disponibili, 5 milioni erano stati destinati ad un utilizzo diretto della DG Famiglia per l'attuazione di leggi di settore nazionali ad attuazione regionale, per iniziative sperimentali e per il sostegno al sistema informativo regionale e agli osservatori regionali e provinciali. Di questi 5 milioni la DG Famiglia ha utilizzato direttamente circa 2.300.000 euro, con un residuo di 2.700.000 euro circa.

Con un recente provvedimento ha definito le modalità di utilizzo di queste risorse, destinandole al sostegno di progetti in ambito sociale nelle varie aree di intervento, che abbiano rilevo (non meglio definito) sulle politiche regionali, assegnando alla Asl della Provincia di Milano 1 il compito di erogare i contributi, monitorare i progetti e rendicontare le risorse.

Le modalità di erogazione prevedono un contributo massimo di 150.000 euro a progetto per cui si ipotizza che con le risorse disponibili possano essere finanziati almeno 18 progetti.

Qualche considerazione in merito alla scelta regionale.

In un momento in cui le risorse destinate ai territori sono in continua riduzione era già sorta qualche perplessità davanti alla scelta regionale di trattenere 5 milioni di euro destinandoli a vari fini e utilizzi senza che questi fossero fin da subito ben precisati.

Il rischio che queste risorse, visto il loro ammontare, non trovassero un'utile destinazione nei progetti sperimentali regionali e dunque restassero sottoutilizzate, si è in effetti realizzato.

La definizione delle modalità di utilizzo di queste risorse solo ora, proprio al limite della chiusura della legislatura, significa che solo ora si è deciso di renderle effettivamente utilizzabili e che per più di un anno queste risorse sono rimaste bloccate. E questo in un momento in cui i territori si trovano in una forte sofferenza dovuta al calo delle risorse e alla difficoltà di mantenere attivi i servizi anche più essenziali.

Infine non convince e, anzi, preoccupa, la scelta di destinare quasi 3 milioni di euro alla realizzazione e prosecuzione di progetti scarsamente (o per nulla) identificati e indirizzati, scelta che evidenzia subito due rischi.

Da una parte, la frammentazione degli interventi che queste risorse vanno a finanziare: 18 progetti diversi, della durata massima di un anno, rischiano di perdersi come gocce d'acqua nel mare senza portare significativi cambiamenti nelle rispettive aree di intervento. E questo da un punto di vista regionale è un rischio evidente, a prescindere dalla bontà e dalle capacità dei singoli progetti che saranno finanziati, riguardo ai quali oggi non abbiamo alcuna informazione. È dunque lecito chiedersi perché queste risorse non siano state, a tempo debito, ridistribuite ai territori.

Dall'altra il rischio di uno scarso impatto strategico data l'assenza di un indirizzo specifico definito per i progetti: seppure con una scelta di distribuzione delle risorse tra progetti diversi si sarebbe potuto quantomeno indirizzare le risorse verso una linea di azione strategica, in proseguimento delle sperimentazioni della DG Famiglia, ad esempio, oppure per sostenere quelle aree di intervento che più di altre stanno mostrando sofferenza.

Questa scelta, fatta in tutta fretta a chiusura di legislatura, evidenzia l'assenza di un pensiero strategico per l'utilizzo di questi fondi che vengono buttati a pioggia nel mare magnum degli interventi "di natura sociale" anche se si tratta, a ben vedere, di oltre il 10% del totale complessivo delle risorse del FNPS 2011.

Considerando questa esperienza si auspica una maggiore prontezza nella distribuzione delle risorse, già disponibili per il 2013, di Fsr, Fnps e Fna, che ne consenta un utilizzo strategico in risposta ai bisogni rilevati supportando e valorizzando, per quanto possibile con le risorse disponibili, il lavoro di analisi dei bisogni e di programmazione agito dai territori.

Nuove metodologie per la programmazione della residenzialità in area sociosanitaria.

In questo stesso periodo di fine legislatura la Regione, con DGR 4879 del febbraio 2013, ha deliberato su un altro tema, ancora più rilevante del precedente, dando seguito a quanto già annunciato con la Delibera delle regole 2013 e con la DGR 4574 del dicembre 2012 e avviando la revisione del modello di programmazione e negoziazione delle risorse stanziate con il fondo Assi a partire dalle unità di offerta sociosanitarie.

La Regione ha, infatti, realizzato un'analisi del contesto lombardo delle RSA e delle RSD (allegato 2 DGR 4574) ed è arrivata a definire il costo medio e il servizio base delle RSA (allegato 3 DGR 4574) e, a partire da questi dati, ha costruito una metodologia di criteri e indicatori per la programmazione e la negoziazione dei posti contrattualizzati per il 2013 per le Residenze Sociosanitarie per Anziani, per le Residenze Sociosanitarie per Disabili e per le Comunità Socio sanitarie per disabili.

L'obiettivo dichiarato dalla Regione è quello di realizzare un'azione a breve termine, nel 2013, che riequilibri l'offerta tra le Asl nell'area della residenzialità attraverso una revisione dei posti contrattualizzati, e un'azione a lungo termine che preveda una revisione complessiva delle filiera dell'offerta a partire dalle sperimentazioni in corso (DGR 3239/2012).

La scelta regionale sembra essere quindi quella di sperimentare una progressiva revisione della distribuzione dei posti contrattualizzati tra le diverse Asl regionali, riequilibrando l'offerta territoriale e favorendo, tramite l'assegnazione di nuovi posti letto a contratto, le strutture che si sono dimostrate maggiormente efficienti secondo i dati di consuntivo 2012.

Per rilevare l'offerta territoriale sono stati utilizzati quattro indicatori: il rapporto tra il numero di posti a contratto e il totale della popolazione di riferimento, l'indice di saturazione dei posti letto, la mobilità regionale e le caratteristiche degli ospiti (età media di ingresso e il livello di complessità assistenziale).

Altri indicatori sono stati invece individuati per valutare l'efficienza delle strutture e la loro caratterizzazione territoriale : il tasso di saturazione, la presenza di liste di attesa, l'Asl di provenienza degli ospiti e la retta media relativa alla specifica unità di offerta, in comparazione con la media regionale.

Per le RSA si prevede un incremento dei posti a contratto nelle Asl con minore offerta e viceversa un decremento in quelle che hanno un'offerta del 10% maggiore della media regionale, puntando anche, sul lungo periodo, allo spostamento delle persone di 65-75 anni e di quelle appartenenti alle classi SOSIA 7 e 8 verso strutture di residenzialità leggera, mentre per le RSD si propone un aumento dell'offerta tramite la conversione di posti letto in RSA.

In generale, anche nelle Asl che non vedranno variare sostanzialmente la propria offerta, si intende comunque perseguire un riequilibrio tra le strutture con una valorizzazione (maggiori posti accreditati e maggior budget) per le unità di offerta più efficienti.

Qualche considerazione in merito alla strada intrapresa e alcuni interrogativi sulla sperimentazione.

La spinta regionale verso la revisione del sistema dell'offerta nell'ambito della residenzialità nasce con il primario obiettivo di adeguare l'offerta alla domanda e al bisogno rilevato, obiettivo condivisibile in termini di strategia e rafforzamento di un ruolo di controllo e indirizzo da parte della Regione in un'area di intervento in cui negli ultimi anni hanno prevalso, proprio per volontà regionale, dinamiche di quasi-mercato, quando non di mercato vero e proprio.

Tuttavia, proprio rispetto a questa importante inversione di tendenza, si evidenziano alcuni rischi connessi al metodo proposto e alla tempistica ristretta con cui si intende avviare la revisione.

La strategia a breve termine, che punta a riequilibrare il sistema di offerta tra le diverse Asl riducendo o viceversa incrementando i posti letto contrattualizzati con un meccanismo premiale tra le diverse strutture, sembra eccessivamente semplicistica a fronte di una realtà complessa e molto variegata.

Si tratta infatti di modificare una tendenza storica, sostenuta dalle politiche regionali dell'ultimo decennio, su cui diversi enti gestori hanno di fatto effettuato consistenti investimenti per adeguarsi alle direttive regionali. Uno spostamento di risorse che rischia quindi di non essere progressivo ma repentino, mettendo a duro rischio la tenuta di alcune strutture e (forse) del sistema.

Non viene poi affrontato il tema delle persone attualmente in carico alle strutture che rischiano di trovarsi da un giorno con l'altro senza copertura economica da parte della Regione a causa della riduzione del budget e dello spostamento di posti contrattualizzati su altri territori.

Inoltre, la strategia di incremento dei posti contrattualizzati per RSD attraverso l'inserimento di persone con disabilità in strutture come le RSA appare preoccupante per la qualità della vita delle persone coinvolte, soprattutto in assenza di un'adeguata tempistica e cura del processo di cambiamento.

Per quanto riguarda la strategia a lungo termine, rispetto alla quale sono state prodotte le Linee Guida di programmazione, la preoccupazione maggiore riguarda lo spostamento della fascia 65-75 anni e delle persone che si trovano in classi SOSIA 7 e 8 verso forme di residenzialità leggera, ad oggi in fase sperimentale secondo la DGR 3239.

Se anche la visione regionale è quella di un processo graduale di spostamento delle RSA sull'accoglienza di un'utenza più complessa rispetto a quella attuale, si intravede il rischio che a livello territoriale le strutture interpretino queste indicazioni come cogenti o come strategicamente utili a mantenere inalterato il proprio budget nei prossimi anni. Il rischio è quindi che le strutture limitino l'ingresso di persone con problematiche più lievi (per età o per tipologia di bisogno assistenziale) senza che siano ancora adeguatamente diffuse e sviluppate strutture più leggere.

Ci domandiamo, infine, quanto questa revisione complessiva del sistema sia stata preceduta da una reale consultazione e coinvolgimento delle organizzazione di gestione e di rappresentanza, nonché dei Comuni e dei Piani di zona. E quanto, nonostante il percorso di consultazione realizzato in merito al nuovo patto per il welfare, non fosse necessario altro tempo e una maggiore attenzione di processo da parte della Regione.

Crediamo sia utile, in questo momento, mettere a fuoco i rischi e gli interrogativi appena esposti per proseguire la riflessione e la raccolta, nei prossimi mesi, di altri contributi che aiutino a seguire e monitorare il processo di cambiamento in atto.

Articolo già pubblicato su LombardiaSociale.it.