ISEE e disabilità: cosa sta cambiando in Lombardia?

Con due sentenze, pubblicate entrambe il 19 dicembre 2012, la Corte Costituzionale è intervenuta in materia di compartecipazione alla spesa dei servizi, ribaltando l'approccio ormai consolidato dei TAR di tutta Italia e del Consiglio di Stato.

Il tema della compartecipazione alla Spesa dei Servizi è da anni al centro dell'attenzione di chi si occupa di politiche sociali in Lombardia. La nostra Regione è stata infatti uno straordinario laboratorio giuridico e culturale, dove si sono contrapposte, sia nel dibattito pubblico che nelle aule dei tribunali amministrativi, visioni radicalmente diverse sulla questione.
In Lombardia il processo di riforma regionale degli ultimi 10 anni, ha suddiviso con grande nettezza l'ambito socio-assistenziale da quello socio-sanitario, scaricando sulle casse dei Comuni oneri un tempo a carico dei fondi sanitari.
La reazione dei Comuni a questo cambiamento è stata certamente diversificata, ma con la tendenza comune ad utilizzare la possibilità di richiedere la partecipazione alla spesa all'intero nucleo familiare delle persone con disabilità.
Le famiglie sono già molto impoverite dalle funzioni assistenziali che devono svolgere nei confronti delle persone con disabilità: le prestazioni essenziali sono spesso ingenti, generalmente non sono solo sopportabili con le risorse del solo assistito, ed incidono in maniera molto pesante sulle risorse familiari. Man mano che crescevano esponenzialmente le richieste dei Comuni, si è formata, all'interno delle famiglie, e delle organizzazioni che le rappresentavano, la consapevolezza di poter utilizzare lo strumento del ricorso giudiziario per contrapporsi alle richieste inique e certamenteonerosedei propri Comuni.
In questo contesto la giurisprudenza, formata da decine e forse centinaia di sentenze dei TAR, prima lombardi e successivamente da diversi TAR Italiani econfermateanche da alcuni pronunciamenti del Consiglio di Stato, ha assunto un atteggiamento consolidato che ha previsto:

• il riconoscimento della materia come preordinata ai livelli essenziali di assistenza
• il valore su tutto il territorio nazionale del D.Lgs 109/98 come modificato dal D.lgs 130/2000, che prevede il principio di evidenziazione della situazione economica del solo assistito ex art 3 co.2 ter,in caso di accesso ai servizi sociosanitari da parte di persone con grave disabilità.

Sul tema pero è intervenuta poco prima di Natale la Corte Costituzionale che, affrontando per la prima volta la questione, l'ha valutata da un diverso punto di vista, ovvero quello dei rapporti fra Stato e Regioni.

Le due sentenze (n. 296 e n. 297), pubblicate il 19 dicembre 2012, affermano, in estrema sintesi che:

• il D.Lgs 130/2000, per via della mancata emanazione di un decreto attuativo non può essere considerato in vigore e quindi non può essere considerato un Livello Essenziale di Assistenza.
• In via transitoria la competenza è quindi in mano alle Regioni.
• Ogni intervento dello Stato, proprio perché andrebbe ad intervenire sui Livelli Essenziali di Assistenza, dovrà essere assunto in "leale collaborazione" tra Stato e Regioni.

Punto e a capo.


Quali le conseguenze immediate in Lombardia e quali scenari si possono immaginare per il prossimo futuro?

A questo punto dobbiamo ricordare come nel corso di quest'ultima legislatura, il Consiglio regionale, su forte spinta della Giunta, approvò la Legge Regionale n.2 del 24 febbraio 2012 per istituire il cosiddetto Fattore Famiglia Lombardo come nuovo strumento di determinazione delle capacità di spesa delle persone e delle famiglie. Una Legge che prevede, tra le altre cose, la valutazione della situazione reddituale e patrimoniale solo della persona assistita nel caso di accesso ad unità d'offerta residenziali o semiresidenziali per disabili gravi. Una legge che, grazie ai pronunciamenti della Corte Costituzionale, avrebbe in questo momento visto riconosciuta la sua piena legittimità.
La norma in realtà non è ancora realmente in vigore perché prevede una fase di sperimentazione, ancora in atto, solo al termine della quale la Giunta dovrebbe definire le modalità di applicazione concreta.
Analizzando la situazione in Lombardia i Comuni ad oggi dovrebbero quindi applicarela versione originale dell'Isee (D.Lgs 109/98) che prevede il riferimento all'ISEE familiare, secondo naturalmente un principio di gradualità e ragionevolezza, a dire il vero quest'ultimo non sempre presente nelle richieste dei Comuni. Rimane invece illegittimo il riferimento ed il coinvolgimento degli altri familiari non conviventi, come ad esempio in molti casi i fratelli, perché l'articolo 2 comma 6 del Dlgs 109/98 stabilisce che non si può inoltrare ai parenti alcuna richiesta di contribuzione.


Cosa possiamo aspettarci per il prossimo futuro?

La reazione dei Comuni lombardi, alla sentenza, è stata molto prudente.Le variabili in gioco infatti sono molte e qualunque modifica dell'atteggiamento dei Comuni deve comunque passare dalla modifica dei Regolamenti comunali in materia, là dove ci sono.
Vi sono anche dubbi ed attese rispetto ai ricorsi ancora pendenti, ovvero sull'interpretazione delle prescrizioni delle sentenze della Corte Costituzionale dei TAR Lombardi ed il Consiglio di Stato che sono in parte contraddittorie.


Il punto è: quale tesi prevarrà? L'ISEE è da considerare un LEA o no?

Molto dipenderà ovviamente anche dalle scelte politiche della nuova Amministrazione regionale, che si insedierà dopo le elezioni e che dovrà stabilire se e come dare attuazione alla legge che ha istituito il Fattore Famiglia Lombardo.
Lo scenario futuro è connesso, ovviamente, anche all'esito del percorso del decreto che dovrebbe istituire il "nuovo Isee nazionale" previsto dall'articolo 5 del cosiddetto Decreto Salva Italia e che, proprio in virtù della sentenza 297 della Corte Costituzionale, è stato oggetto di valutazione da parte della Conferenza Stato - Regioni.
Un decreto nelle cui bozze si prevede di definire esplicitamente il nuovo sistema di definizione della capacità di spesa delle famiglie, come Livello Essenziale di Assistenza a cui, quindi, tutte le normative regionali e gli atti amministrativi degli enti locali, dovrebbero poi attenersi.
In sede di Conferenza Stato - Regioni, Regione Lombardia si è espressa chiaramente in senso contrario alla nuova norma, forse proprio per voler salvare la propria legge. Il dissenso di Regione Lombardia sembra infatti essere fondato sulla divergenza fra le nuove disposizioni ed il sistema locale auspicato, nonché sulla inopportunità di approvare un provvedimento di tale rilievo appena prima delle elezioni. Inoltre le nuove disposizioni sembrerebbero essere troppo vincolanti per le Regioni, limitando quindi eccessivamente la loro autonomia in materia.
Forse il vizio è a monte.

E' doveroso mettere in evidenza che l'inerzia della Conferenza Stato - Regioni si protrae da oltre 12 anni e ricordare che giace, presso la stessa, un documento che dal 2004 non è mai stato approvato.
Si tratta di un conflitto di attribuzione dei poteri tra Stato e Regioni nelle materie sanitarie e assistenziali secondo quanto avvenuto nella modifica del Titolo V della Costituzione nel 2001. Un quadro confuso su un tema molto delicato, che avrebbe invece bisogno di certezze sucui poggiare scelte esistenziali ed essenziali, spesso sofferte, da parte delle persone con disabilità e delle loro famiglie.
Per questo motivo è auspicabile che tutti gli attori in gioco, a partire dalle Istituzioni, agiscano con responsabilità ed attenzione: ora il Consiglio dei Ministri entro 30 giorni potrà approvare d'ufficio il decreto altrimenti spetterà al Nuovo Governo pronunciarsi in merito.

Nel caso in cui il "nuovo ISEE" dovesse entrare in vigore, il nuovo Consiglio regionale si troverà di fronte a due scelte: potrà, coerentemente al suo comportamento fin qui adottato, ricorrere alla Corte Costituzionale impugnando la nuova legge sull'ISEE, oppure dovrà verificare se e in che modo la legge che ha istituito il Fattore Famiglia sia adeguabile alla nuova normativa Nazionale e apportare, con legge regionale, i correttivi necessari.
Sempre in caso di approvazione del "nuovo ISEE",i Comuni dovranno adeguare i rispettivi regolamenti comunali in tema di partecipazione alla spesa, con una particolare attenzione alla revisione delle soglie di accesso a servizi e benefici.

Nel caso invece in cui il "nuovo ISEE" non dovesse concludere il suo iter, la prossima Amministrazione Regionale dovrà assumere una posizione rispetto alle previsioni della Legge Regionale n.2 del 24 febbraio 2012, che istituisce il Fattore Famiglia. Si dovrà stabilire se e in che tempi uscire dall'attuale fase di simulazione/sperimentazione per arrivare ad una rapida approvazione ed implementazione della Legge nella sua forma definitiva. In ogni caso è auspicabile che la questione rientri tra i primi provvedimenti da assumere nella legislatura che sta per avviarsi, proprio per restituire certezze a persone, famiglie ma anche adenti e istituzioni territoriali.
Decisioni che, in ogni caso, dovranno tenere presente che la tematica della partecipazione alla spesa dei servizi è connessa alle possibilità di accesso agli stessi servizi e prestazioni di carattere sia socio-sanitario che socio-assistenziale.

Si tratta di interventi che, è importante ricordare, devono essere considerati degli "accomodamenti ragionevoli" necessari per consentire alle persone con disabilità "il godimento e l'esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali" come recita l'articolo 2 della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità. Una Convenzione internazionale che è parte integrante della normativa italiana, dopo la ratifica da parte del Parlamento Italiano, avvenuta con la legge n. 18 del 3 marzo 2009.
Il riferimento non è casuale né generico perché qualunque sia la soluzione normativa e amministrativa che le nostre istituzioni si daranno per risolvere la questione, dovrà comunque rispettare il principio di non discriminazione e autonomia personale della persona che è al centro della Convenzione e dell'approccio alla disabilità basato sui diritti umani.

Articolo già pubblicato su LombardiaSociale.it